20070307 Teneur des amendements inconstitutionnels reprise dans le décret à promulguer pour l’exécution de l’article 52 ?

Les articles issus des amendements « Accoyer 2007 » relatifs au titre de psychothérapeute n’ont été déclarés inconstitutionnels que pour un motif de procédure substantielle, c’est-à-dire qui produit des effets sur le fond des dispositions visées. Mais malgré ce lien de la procédure et du fond, ni le Conseil constitutionnel n’y ayant lieu, ni d’abord les parlementaires saisissants, n’ont critiqué le « fond » des articles visés.
Document du mercredi 7 mars 2007
Article mis à jour le 3 mars 2009
par  frdm

Le gouvernement, l’administration-DGS, ont indiqué à plusieurs reprises qu’ils respecteraient, dans la teneur du décret « en Conseil d’État » et mesures réglementaires subséquentes d’application de l’article 52 de la loi du 9 août 2004, la teneur des articles de loi relative au Médicament déclarés inconstitutionnel le 19 février 2007 par le Conseil constitutionnel :
http://www.conseil-constitutionnel....
À cet égard, et en tout premier lieu, il convient d’avoir à l’esprit les modalités générales de la consultation obligatoire du Conseil d’État pour les « décrets en Conseil d’État » :
http://www.conseil-etat.fr/ce/missio/index_mi_cg01.shtml#1
et la procédure devant les formations administratives du Conseil d’État :
http://www.conseil-etat.fr/ce/missio/index_mi_cg02.shtml#3
qui indique de façon détaillée les modalités de réécriture ou rejet partiel ou total, par le Conseil d’État, des textes qui lui sont ainsi présentés pour avis.

#Sommaire-  

— La légitimité de reprise à caractère réglementaire de teneur d’articles déclarés inconstitutionnels  

1.1.— Les articles issus des amendements « Accoyer 2007 » relatifs au titre de psychothérapeute n’ont été déclarés inconstitutionnels que pour un motif de procédure substantielle, c’est-à-dire qui produit des effets sur le fond des dispositions visées :
http://www.conseil-constitutionnel....

Mais malgré ce lien de la procédure et du fond, ni le Conseil constitutionnel n’y ayant lieu, ni d’abord les parlementaires saisissants, n’ont critiqué le « fond » des articles visés.

Le gouvernement peut donc « en théorie » s’inspirer intégralement, pour la rédaction du décret à prendre, des amendements écartés par le Conseil constitutionnel.

Mais « en pratique » [1], de quelque source de laquelle il s’inspire pour la rédaction du décret d’application de l’article 52, le gouvernement ne peut reprendre que celles des formules qui sont compatibles avec les dispositions de l’article 52, dans sa teneur en vigueur, c’est-à-dire celle résultant de la loi du 9 août 2004.


1.2.— Dans sa décision du 19 février 2007, le Conseil constitutionnel a présenté ainsi les articles qu’il allait déclarer inconstitutionnels :
« … 2. Considérant que les articles 35 et 36 de la loi déférée, qui résultent d’amendements adoptés par l’Assemblée nationale en première lecture, complètent l’article 52 de la loi du 9 août 2004 susvisée ;
qu’ils fixent les conditions que devront remplir les personnes souhaitant faire usage du titre de psychothérapeute pour pouvoir être inscrites sur la liste départementale prévue à cet effet ;
qu’ils précisent que leur formation en psychopathologie clinique devra avoir été délivrée par un établissement d’enseignement supérieur ou par un organisme agréé par l’Etat ;
3. Considérant que, selon les requérants, les amendements dont ces deux articles sont issus étaient dénués de tout lien avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi initial ; … »
.

On voit qu’avec la mention selon laquelle les amendements « fixent les conditions que devront remplir les personnes souhaitant faire usage du titre de psychothérapeute pour pouvoir être inscrites sur la liste départementale prévue à cet effet », le Conseil constitutionnel ne rentre pas dans les détails des amendements-articles, alors que ceux-ci, pour le premier en tout cas, traitaient du cas des personnes faisant antérieurement à la « réglementation » un usage professionnel de dénomination « psychothérapeute » ; il s’agissait des mesures transitoires à l’égard de ces personnes.

On ne s’étonnera dès lors pas que le Conseil constitutionnel fasse une lecture « résumée » du deuxième amendement-article, par des termes selon lesquels les amendements « précisent que leur formation (des psychothérapeutes) en psychopathologie clinique devra avoir été délivrée par un établissement d’enseignement supérieur ou par un organisme agréé par l’Etat ». Or, il s’agit précisément de la lecture tronquée induite par un amendement adopté sur une procédure viciée, ayant oblitéré la portée de cet amendement-article en ne le replaçant pas suffisamment dans le contexte de l’article qu’il modifie, précisément raison pour laquelle des amendements inopinés n’ayant aucun lien avec le projet de loi dans lequel ils tendent à introduire de nouveaux articles sont qualifiés de « cavaliers ».

Il reste à se poser la question si le « considérant » discuté ci-dessus présente une force « décisoire », comme étant nécessaire au « dispositif », auquel cas un tel considérant prendrait autorité de chose jugée à l’instar du dispositif. Ici il n’en est rien : le « détail » de la portée des amendements n’entre en rien dans la prise de décision du Conseil constitutionnel, le « thème général » de ces amendements étant suffisant pour faire déclarer ces amendements-articles inconstitutionnels, par défaut de tout lien avec l’objet du projet de loi dans lequel ils avaient été insérés.

Pour le détail des questions évoquées ici, et le renvoi à une étude précédente, voir ici plus loin, en 2.1. et 2.2.1., pour analyse dont référence lien hypertexte.

1.3.— Il s’agit donc en toute hypothèse d’examiner la compatibilité de la teneur des amendements-articles écartés par le Conseil constitutionnel, avec l’article 52 de la loi du 9 août 2004.

— Il s’agit à titre permanent de la nature de formation exigée  


2.1.— L’article 52 prévoit une formation à la « psychopathologie clinique », tandis que l’un des amendements-articles écartés éliminait toute ampleur prédéfinie de teneur des formations que le pouvoir réglementaire (décret) devra exiger pour l’inscription sur liste administrative des psychothérapeutes : cf. étude précédente,
http://www.lahnon.org/SPIP-v1-7-1/article.php3?id_article=403

L’article 52 restant dans sa rédaction de 2004, un décret d’application ne pourra pas prévoir d’autre formation que celle à la « psychopathologie clinique », ou en tout cas que l’on pourra dire fondée sur celle-ci et pour l’enseignement de celle-ci.

Sur ce point, l’annonce par le gouvernement et l’administration-DGS de la reprise du « fond » des amendements-articles écartés par le Conseil constitutionnel, semble donc une annonce pour le moins exagérée, au risque de censure par le Conseil d’État du décret à prendre, que ce soit à hauteur d’avis, ou à hauteur de contentieux.

Il reste que tout lecteur d’intelligence indéterminée peut éventuellement comprendre qu’une « formation à la psychopathologie clinique » peut parfaitement s’entendre de formation que l’on pourra dire « fondée sur la psychopathologie clinique et pour l’enseignement de celle-ci » : et que l’on puisse dire cela englobe bien des formations possibles, il suffit, mais c’est le point essentiel en droit, de pouvoir le motiver de façon soigneuse et rigoureuse, et surtout de le faire, ce qui demande des efforts tout-à-fait moyens de formulation, et ensuite de la rigueur tout-à-fait souple dans la mise en œuvre.

2.2.— Examinons maintenant ce qu’il serait possible de reprendre en outre de façon plus directe, dans le décret d’application de l’article 52, des amendements-articles écartés par le Conseil constitutionnel.

2.2.1.— Les désignations pour la « délivrance » des « conditions de formation »

Il s’agit toujours, conformément aux dispositions de l’article 52 dans sa rédaction de 2004 maintenue, de « formation en psychopathologie clinique », c’est-à-dire et en tout cas que l’on pourra dire fondée sur celle-ci et pour l’enseignement de celle-ci.


L’un des amendements-articles écartés par le Conseil constitutionnel prévoyait, cf. étude approfondie précitée, que « la formation » serait dispensée selon des « conditions théoriques et pratiques » « délivrées par des établissements d’enseignement supérieur ou par des organismes agréés par l’État en psychopathologie clinique ».

2.2.1.1.— Concrètement, la catégorie des « établissements d’enseignement supérieur » est composée des universités, écoles, « grandes écoles » agréées comme telles par le ministère de l’Éducation nationale. Comme il semble, en l’état actuel des choses, ne pas exister d’autres « établissements d’enseignement supérieur » que des universités, qui soient en mesure soit d’enseigner directement la « psychopathologie clinique » (condition énoncée par les dispositions de l’article 52 dans sa rédaction de 2004 maintenue), soit de « délivrer les conditions théoriques et pratiques » d’une telle formation, dans les faits, actuellement seules les universités seraient concernées. Mais juridiquement il n’en est rien, d’autres établissements, organismes d’enseignement supérieur, que les universités, pourraient se manifester dans le futur, pour l’enseignement considéré ou la « délivrance de ses conditions théoriques et pratiques ».

2.2.1.2.— La seconde catégorie qui était prévue par l’amendement article écarté, est celle des « organismes agréés par l’État en psychopathologie clinique ». Que sont ces organismes, qu’est cette catégorie d’« organismes » ? Si l’on considère que les universités compétentes en la matière seront en tout cas aptes à dispenser les enseignements magistraux en psychopathologie clinique, en revanche peu d’universités semblent pouvoir être en mesure d’offrir elles-mêmes, en leur propre sein, et en nombre important, des stages comme il peut paraître souhaitable, dans des structures d’accueil de patients au motif de psychopathologie.

Il en ressort que les « organismes agréés par l’État en psychopathologie clinique », pour la formation en « psychopathologie clinique » prévue par l’article 52 dans sa rédaction de 2004 maintenue, ne peuvent être que les organismes accueillant des patients au motif de « psychopathologie », et les organismes princeps de cette catégorie seront donc les « Établissement de santé mentale », Établissements publics de santé mentale, EPSM, pour ce qui concerne le secteur public.

En effet, il ne serait pas admissible, pas gérable concrètement, que des « établissements d’enseignement supérieur » « délivrent des conditions », dans le principe, à des « organismes cliniques », pour ce qui serait la composante de stage de la formation à la psychopathologie clinique : de telles « conditions », en ce domaine et sans commune mesure avec d’autres, seraient dans beaucoup de cas incompatibles avec la responsabilité médicale et administrative de ces organismes.

Par conséquent, il semble qu’il était avisé de prévoir que les organismes agréés par l’État, recevant des patients au motif de « psychopathologie clinique », constituent une catégorie complémentaire de celle des « établissements d’enseignement supérieur », pour la « délivrance des conditions théoriques et pratiques » de « formation à la psychopathologie clinique ». L’on pourrait même distinguer les conditions théoriques (établissements d’enseignement supérieur : universités et al.) des conditions pratiques (organismes agréés par l’État en psychopathologie clinique).

2.2.2.— Ce qui signifie en l’état actuel des choses, que les universités et organismes de santé mentale pourront soit assurer eux-mêmes les formations et stages dont ils fixeront d’abord les « conditions théoriques et pratiques », soit « délivrer » ces conditions à des organismes tiers qui « dispenseront » alors la « formation à la psychopathologie clinique » prévue, sous le contrôle administratif et académique (pour ne pas dire de façon tronquée : « scientifique ») desdits « établissements d’enseignement supérieurs et organismes agréés par l’État en psychopathologie clinique ».

Et ceci, un décret d’application de l’article 52, restant dans sa rédaction de 2004, pourrait effectivement le prévoir, sous réserve que le programme de chaque formation soit directement fixé ou agréé par l’État, conformément aux dispositions expresses de l’article 52 dans sa rédaction de 2004 maintenue, et ici par décision conjointe des ministères de l’Éducation nationale et de la Santé, ce qui ne devrait poser nulle difficulté, s’agissant de programmes et leurs conditions d’exécution présentés par des « établissements d’enseignement supérieur » et des « organismes agréés par l’État en psychopathologie clinique ».

— Il s’agit aussi des mesures transitoires quant à l’inscription, sur liste départementale, des personnes faisant précédemment usage de dénomination psychothérapeute avant réglementation de cette dénomination pour en faire un titre  

3.1.— Il s’agit donc ici de la composition des commissions devant examiner individuellement les demandes d’inscription, pour les professionnels faisant un usage antérieur de la dénomination de psychothérapeute.

Le décret à prendre pour l’exécution de l’article 52 peut-il faire ce que la loi (les amendements-articles écartés par le Conseil constitutionnel) aurait pu faire ? Dans le principe général, non : il se peut que la loi prévoie une composition des commissions qu’un décret ne pourrait pas reprendre. En effet, le Conseil d’État ne contrôle pas les lois, sauf cas particulier — spécialement, depuis les arrêts d’Assemblée du contentieux du 8 février 2007, lire avec soin l’intégralité du communiqué de presse du Conseil d’État, sur les deux arrêts importants du même jour ; le deuxième arrêt pourrait être plus directement « intéressant » dans « notre affaire » et y inciter à « une prudence » :
http://www.conseil-etat.fr/ce/actual/index_ac_lc0704.shtml
Or, ici, la composition des commissions, prévue par l’amendement-article écarté par le Conseil constitutionnel, ne devrait en droit pas être reprise dans un décret d’application de l’article 52 ; à ce sujet, voir une étude précédente qui expose la composition possible, en droit, de ces commissions :
http://www.lahnon.org/SPIP-v1-7-1/article.php3?id_article=347

3.2.— Il s’agit aussi de la question qui reste la plus épineuse du point de vue « démographique », celle transitoire d’une inscription sur liste des psychothérapeutes des personnes faisant usage professionnel, depuis temps à décider, de la dénomination de psychothérapeute : ce que l’on appelle trivialement « clause de grand-père ».

3.2.1.— Le ministre de la Santé, dans l’une de ses confidences devenues rares sur les derniers états du projet de décret d’application de l’article 52, mentionnait les éléments suivants : il y aurait lieu à une « liste temporaire » des psychothérapeutes, sur laquelle seraient mentionnés ceux (répondant aux critères de « grand-père ») prenant l’« engagement » de suivre, dans tel délai, la formation en psychopathologie clinique, complémentaire à leur expérience. (C’est-à-dire, mais ces précisions n’étaient pas dans les propos du ministre, pas la formation intégrale, c’est-à-dire par exemple, selon les cas individuels, seulement la formation magistrale, ou seulement le stage, ou un stage abrégé.)

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20070124 Assemblée nationale, Rapport noi3614
Commission le 24 janvier 2007, sur l’exécution de loi 2004 relative à la Politique de Santé publique, EXTRAITS annotés par couleurs des passages relatifs à l’article 52, avec audition de droit du ministre de la Santé, Xavier Bertrand

Ces paroles étaient prononcées par le ministre le 24 janvier 2007, en commission des Affaires culturelles, familiales et sociales sur la mise en application de la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, à l’Assemblée nationale ; Rapport déposé le 24 janvier 2007, page 27 : pièce jointe au présent article, le Rapport par extraits.

L’on observe dans ce rapport, au compte-rendu des débats, que les interlocuteurs du ministre, parlementaires députés, se montraient parfaitement sourds à ce point de droit, et répondaient au ministre sans tenir compte du moindre mot de ses paroles, ou entendant autres choses que ce qu’il disait : ils avaient déjà en tête leurs amendements à la loi « Médicament », déposés et adoptés en première lecture quelques jours plus tôt à l’Assemblée nationale, le 11 janvier 2007. Dans ces conditions, pourquoi entendre quoi que ce soit le moins du monde des propos du ministre ? Mais ces amendements-articles ont été ensuite écartés par le Conseil constitutionnel : retour, donc, aux paroles du ministre ; bien temps de les entendre.

3.2.2.— Cependant, que ce soit en Commission précitée, ou lors des divers débats en procédure législative de projet sur le Médicament, les explications données par les parlementaires de la majorité, au soutien des amendements, et ces amendements eux-mêmes, tendaient explicitement à interdire l’inscription de personnes sur « la » liste départementale des psychothérapeutes, avant la réalisation des conditions de formation complémentaire à poser dans chaque cas individuel, par la commission ad hoc qui était prévue.

Plus précisément, il s’agissait d’interdire l’usage du titre de psychothérapeute aux intéressés, avant constatation de réalisation de la formation « complémentaire » décidée par la commission, dans chaque cas individuel.

Et, il faut le rappeler, le ministre a indiqué lui-même, on ne saurait lui en faire le reproche politique, que le décret qu’il proposerait au premier ministre reprendrait quant au « fond » (dans la mesure de la légalité, on le suppose, voir ci-dessus pour les autres points en suspens) les dispositions souhaitées par la majorité parlementaire, figurant dans les amendements-articles s’ils devaient être, et ils ont été, écartés (pour vice de « procédure ») par le Conseil constitutionnel.

3.2.3.— Il semble dès lors que deux possibilités se présentent.

3.2.3.1.— Soit l’on considère que c’est le titre de « psychothérapeute tout-court » qu’il s’agit d’interdire de porter à chacun des intéressés, tant que la réalisation de la formation complémentaire n’est pas constatée dans le délai prévu. Dans ce cas les paroles du ministre en Commission précitée le 24 janvier 2007, enfin entendues, prendraient tout leur sens avec une précision : puisqu’il s’agissait de « liste temporaire », il ne serait pas illogique de prescrire aux intéressés l’usage non pas du titre de « psychothérapeute » tout-court, mais celui de « psychothérapeute inscrit sur liste départementale temporaire (ou : transitoire) », ou formulation à parfaire. Ce qui serait une modalité plutôt dévalorisante de port de « titre », mais qui resterait formellement conforme aux souhaits exposés dans les amendements-articles écartés par le Conseil constitutionnel.

3.2.3.2.— Soit, si une telle modalité précédente n’est pas même supportable à la majorité parlementaire, il resterait au ministre à proposer au Premier ministre, et de là au Conseil d’État pour avis, un projet de décret privant de ce qui était jusque-là leur simple « dénomination » de psychothérapeutes des professionnels ayant exercé depuis un grand nombre d’années sous cette dénomination, et ne leur en permettant l’usage à nouveau, cette fois comme « titre », qu’après constatation de réalisation des conditions de formation « complémentaire », à décider dans chaque cas individuel par des commissions à constituer. (Et l’on a déjà vu plus haut les critères juridiques de constitution de ces commissions.)

Dans ce second cas, l’avis à rendre par le Conseil d’État pourrait apporter au gouvernement des lumières sur la légalité d’un tel procédé de dépossession sans nuance d’une dénomination constante et ancienne de professionnels en exercice, et en toute hypothèse, dans le cas où une solution juridiquement convenable n’était pas, spontanément ou non, proposée par le Conseil d’État à hauteur d’avis, il semble qu’un ou des contentieux ne manqueraient pas pour faire trancher la question de la légalité d’une telle dépossession par décret, privation brutale et générale de dénomination professionnelle.

— À tous égard, et comme en tout premier lieu, il convient d’avoir à l’esprit  

4.1.— Les modalités générales de la consultation obligatoire du Conseil d’État pour les « décrets en Conseil d’État »
http://www.conseil-etat.fr/ce/missio/index_mi_cg01.shtml#1
et la procédure devant les formations administratives du Conseil d’État :
http://www.conseil-etat.fr/ce/missio/index_mi_cg02.shtml#3
qui indique de façon détaillée les modalités de réécriture ou rejet partiel ou total, par le Conseil d’État, des textes qui lui sont ainsi présentés pour avis.

4.2.— Éventuellement, le Communiqué de presse du Conseil d’État relatif à deux arrêts d’Assemblée du contentieux rendus le 8 février 2007, bouleversant la jurisprudence antérieure (modifiant les raisonnements juridiques, c’est-à-dire le Droit public) :
http://www.conseil-etat.fr/ce/actual/index_ac_lc0704.shtml
le 2e point du communiqué, sur le 2e arrêt rendu, pourrait être plus directement intéressant.

François-Régis Dupond Muzart


— Rédaction de l’article 52 résultant des dispositions déclarées non conformes à la Constitution pour motifs de procédure  

Alinéas nouveaux : no 4-5-6-7
alinéa modifié : no 8

<< (1) L’usage du titre de psychothérapeute est réservé aux professionnels inscrits au registre national des psychothérapeutes.

(2) L’inscription est enregistrée sur une liste dressée par le représentant de l’Etat dans le département de leur résidence professionnelle. Elle est tenue à jour, mise à la disposition du public et publiée régulièrement. Cette liste mentionne les formations suivies par le professionnel. En cas de transfert de la résidence professionnelle dans un autre département, une nouvelle inscription est obligatoire. La même obligation s’impose aux personnes qui, après deux ans d’interruption, veulent à nouveau faire usage du titre de psychothérapeute.

(3) L’inscription sur la liste visée à l’alinéa précédent est de droit pour les titulaires d’un diplôme de docteur en médecine, les personnes autorisées à faire usage du titre de psychologue dans les conditions définies par l’article 44 de la loi no 85-772 du 25 juillet 1985 portant diverses dispositions d’ordre social et les psychanalystes régulièrement enregistrés dans les annuaires de leurs associations.

==> (4) Pour s’inscrire sur la liste départementale, les professionnels ne bénéficiant pas dune inscription de droit au titre du troisième alinéa mais justifiant d’au moins trois ans d’expérience professionnelle en qualité de psychothérapeute à temps plein ou en équivalent temps plein à la date de publication de la loi no du portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament doivent obtenir l’autorisation d’une commission régionale.

(5) La commission régionale détermine, compte tenu de l’expérience du professionnel le niveau de formation adapté et autorise le professionnel à s’inscrire sur la liste départementale à l’issue de la réalisation de cette formation.

(6) En cas de litige, le candidat à l’inscription sur la liste départementale peut formuler un recours devant la commission nationale.

(7) La commission nationale et les commissions régionales sont composées de personnes répondant, aux conditions mentionnés au troisième alinéa.

(8) Les conditions de mise en œuvre des quatre alinéas précédents sont fixées par arrêté conjoint des ministres chargés de l’enseignement supérieur et de la santé. <==

(9) Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article et les conditions de formation théoriques et pratiques ==> délivrées par un établissement d’enseignement supérieur ou par un organisme agréé par l’État <== en psychopathologie clinique que doivent remplir les personnes visées aux deuxième et troisième alinéas. >>


http://www.lahnon.org/SPIP-v1-7-1/a...


Voir aussi 20040212 Règlement de l’Assemblée nationale : article 86, alinéa 8 issu de Résolution nº256, sur les Rapports en Commissions permanentes, relatifs à la mise en application des lois.

Pour des analyses antérieures que celle-ci vient compléter, cf. :


[1] La pratique est le rapport de force dans lequel on qualifie la règle de théorie pour mieux en écarter l’application en opportunité.


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